|
Brita Sundberg-Weitman är fd lagman vid Solna tingsrätt och ordförande
i Medborgarrättsrörelsen - MRR. Artikeln är tidigare publicerad i Svensk Juristtidning 2002. Den återges här med författarens benägna tillstånd. |
Att vara part i ett tvistemål
kan, vare sig man är kärande eller svarande, vara förenat med avsevärda ekonomiska
risker. Enligt huvudregeln skall den part som förlorar målet utge full
ersättning för motpartens rättegångskostnad (18 kap 1 och 8 §§
rättegångsbalken, RB). Den i särklass tyngsta kostnaden är i allmänhet
kostnaden för ombud.
Det finns emellertid en
särskild bestämmelse, 18 kap 16 § RB, för det fall att en myndighet för talan
på statens eller en kommuns vägnar:
I mål där en myndighet för talan på det allmännas vägnar utan att talan
avser tillvaratagande av statens eller någon annans enskilda rätt tillämpas i
fråga om rättegångskostnader bestämmelserna i 31 kap., om annat inte är
föreskrivet.
31 kap RB, som denna
bestämmelse hänvisar till, reglerar rättegångskostnader i brottmål. Om de
tillämpas i ett tvistemål mellan det allmänna och en enskild innebär dessa
regler att myndigheten inte kan få ersättning av motparten för
rättegångskostnad. Om den enskilde vinner, har han rätt till ersättning för sin
egen ombudskostnad.
Det ligger därför i den
enskildes intresse att brottmålsreglerna tillämpas i ett tvistemål där han har
en myndighet som motpart. I vilka fall skall då brottsmålsreglerna tillämpas
och när skall de inte det?
18 kap 16 § RB fanns
ursprungligen intagen i 20 § lag (1946:804) om införande av nya RB (RP). Den
flyttades 1990 till 18 kap RB.
Hur stor betydelse tolkningen
av 18 kap 16 § RB har för den enskilde kan illustreras med Svea hovrätts dom
den 25 januari i år i det s k Gottsundamålet. Bakgrunden var följande. En
elvaårig pojke, som led av epilepsi, hade tvångsomhändertagits och placerats i
fosterhem. Vid fjorton års ålder dog han efter en serie epileptiska anfall. JO
utredde ärendet och fann inte stöd för att väcka åtal mot någon tjänsteman. Men
JO konstaterade ändå brister. Bland annat ifrågasatte JO valet av fosterhem och
framförde kritik mot att pojkens läkare inte hade hållits fortlöpande
underrättad om epileptiska anfall som förekommit under åren. Pojkens mor, som
ursprungligen hade sökt hjälp för sin son, hade under hans tid i fosterhem
upprepade gånger anmält och uttryckt sin oro för brister i vården. Efter
JO-beslutet väckte hon talan om skadestånd mot den kommun som haft ansvaret för
pojken. Hon har förlorat målet såväl i tingsrätten som i hovrätten. Enligt
hovrätten hade hon inte visat att kommunen gjort sig skyldig till fel eller
försummelse av beskaffenhet att medföra skadeståndsskyldighet för kommunen. Vid
denna utgång, fann hovrätten, skulle hon ersätta kommunens rättegångskostnader.
Samma bedömning hade tingsrätten gjort. Sammanlagt uppgick kommunens
rättegångskostnader till närmare en och en halv miljon kronor.
Lekmän som jag har berättat
detta för har alla reagerat med stor bestörtning. De kan inte förstå att en
människa som förgäves har sökt upprättelse för en myndighets försumlighet måste
betala för att det var förgäves. Skyldigheten att betala kommunens
rättegångskostnader uppfattas som repression, ”enom till straff, androm till
varnagel”.
Även för en jurist kan risken
för en rättssökande att i ett sådant här fall nödgas ersätta det allmännas
rättegångskostnad te sig ägnad att avskräcka den enskilde från att få sin rätt
prövad av domstol. RB lägger i tvistemål hela kostnadsansvaret på den
förlorande parten, inte för att bestraffa denne utan för att ge den vinnande
parten gottgörelse för de kostnader han ådragit sig för att göra sin rätt
gällande (SOU 1938:44 s 231; för en historik se SOU 1926:31, tredje delen s 203
ff).
Varför har inte
brottmålsreglerna tillämpats i Gottsundafallet?
Enligt ordalydelsen i 18 kap 16
§ skulle brottmålsreglerna kunna vara tillämpliga på det fall att en kommun är
svarande i en tvist som gäller ersättning för skada vållad genom fel eller
försummelse i myndighetsutövning. Hur bestämmelsen skall tolkas har, såvitt jag
kunnat finna, inte ställts på sin spets förrän helt nyligen.
NJA 2001 s 288
Staten hade anhängiggjort ett tvistemål vid Huddinge
tingsrätt. I målet yrkade staten att en person i egenskap av ställföreträdare
för ett aktiebolag skulle förpliktas att erlägga för bolaget obetald
mervärdeskatt, restavgifter och dröjsmålsavgifter. Tingsrätten biföll endast
delvis käromålet. Staten överklagade i Svea hovrätt, varvid staten yrkade
ersättning för sina rättegångskostnader i hovrätten. Hovrätten biföll statens
talan i huvudsaken men ogillade yrkandet om ersättning för rättegångskostnader
med hänvisning just till 18 kap 16 § RB. Hovrätten anförde:
I målet är fråga om
solidarisk betalningsskyldighet för ett aktiebolags företrädare för av bolaget
obetald mervärdesskatt. Indrivning av den solidariskt ålagda
betalningsförpliktelsen får enligt lagen om mervärdesskatt ske hos den
betalningsskyldige i samma ordning som gäller för skatt. Statens fordran är
således av offentligrättslig natur och fråga är därför inte om statens enskilda
rätt. Med beaktande härav, och då annat inte är föreskrivet om rättegångskostnadernas
fördelning i detta fall, skall enligt hovrättens mening 31 kap. RB:s regler
tillämpas i fråga om fördelningen av rättegångskostnaderna.
Riksskatteverket yrkade i Högsta domstolen (HD) bifall
till yrkandet om ersättning för rättegångskostnader i hovrätten. Föredragande
revisionssekreteraren föreslog i betänkande att HD skulle lämna yrkandet utan
bifall.
HD gjorde en annan bedömning än
hovrätten och revisionssekreteraren och tillerkände Riksskatteverket ersättning
för rättegångskostnader. Brottmålsreglerna befanns inte tillämpliga, utan
kostnadsyrkandet bedömdes enligt reglerna för tvistemål. HD anförde därom:
I motiven till den
ursprungliga bestämmelsen anförde processlagberedningen ett flertal exempel på
fall där brottsmålsreglerna skulle tillämpas, bl.a. äktenskaps återgång när
hinder för äktenskaps ingående förelegat, upplösning av bulvanförhållanden i
fråga om aktier i vissa bolag och föreläggande enligt skogsvårdslagen av
åtgärder till betryggande av återväxt. Det handlar således om särpräglade
situationer där det från allmän synpunkt framstår som angeläget att ett visst
missförhållande rättas till. Däremot avses enligt motiven inte mål där kronan
är part, dvs. mål där kronan har att omedelbart tillvarata sitt eget intresse,
såsom då kronan gör gällande bättre rätt till fast egendom eller yrkar
skadestånd på grund av fel i leverans eller för talan i mål om klander av
utmätning som ägt rum för uttagande av skatt. (Se NJA II 1947 s. 69 ff.)
Bestämmelsen är således
avsedd att förstås så att reglerna i 31 kap. RB om ersättning för
rättegångskostnader i brottmål skall tillämpas i ett antal mer eller mindre
udda mål som handläggs vid allmän domstol i den ordning som gäller för
tvistemål och där en myndighet för talan. (Se Fitger, RB s. 18:70 f.) Mål där
en statlig myndighet för talan om ett anspråk som påstås tillkomma staten synes
däremot inte vara åsyftade, och det oavsett om anspråket grundar sig på offentligrättsliga eller privaträttsliga
förhållanden...
Även om bestämmelsen i
18 kap. 16 § RB inte erhållit den tydlighet som skulle ha varit önskvärd, får
det anses att den avsedda innebörden är förenlig med dess avfattning. Det får
således antas att bestämmelsen över huvud taget inte är tillämplig på fall där
staten själv är part i ett mål och därmed inte på en talan som staten för mot
ett bolags ställföreträdare enligt reglerna om personligt betalningsansvar för
bolagets obetalda skatter...
Om jag förstått HD rätt, är således brottmålsreglerna
aldrig tillämpliga på fall där staten själv är part i ett mål.
Är HD:s domskäl hållbara?
18 kap 16 § RB har sitt
ursprung i l940-talet.
HD byggde sin bedömning – som,
väl att märka, avvek från både hovrättens och revisionssekreterarens – på en
tolkning av förarbetena till 20 § RP.
Själva bestämmelsen fann HD inte ha ”den tydlighet som skulle ha varit
önskvärd”.
Enligt min mening är inte
heller de motiv som HD lutade sig mot
tydliga. Processlagberedningen (PLB) på sin tid anförde först ett antal
exempel på fall då brottmålsreglerna skulle tillämpas och nämnde därefter
exempel på fall där tvistemålsregler skulle tillämpas, nämligen fall då kronan gjorde gällande bättre rätt
till fast egendom eller yrkade skadestånd på grund av fel i leverans eller
förde talan i mål om klander av utmätning, som ägt rum för uttagande av skatt.
Det är att märka att PLB
ställde mål om bättre rätt till fast egendom och om fel i leverans på samma fot
som klander av utmätning för skatter.
PLBs förslag till 20 § RP var
inte det som slutligen antogs. Den lokution som utesluter mål om någons
”enskilda rätt” fanns inte med i det ursprungliga förslaget. Detta löd: ”Är i
mål, som ej angår allmänt åtal, allmän åklagare eller annan myndighet enligt
lag eller författning behörig föra talan å det allmännas vägnar och är ej
särskild föreskrift därom meddelad, äge om … rättegångskostnad vad i nya R.B.
är stadgat angående allmänt åtal motsvarande tillämpning …” PLB menade att uttrycket ”å det allmännas
vägnar” uteslöt mål där kronan var part.
Lagrådet höll inte med om det och föreslog, för att stadgandet skulle
bli tydligare avgränsat, ett förbehåll för mål som gällde ”kronans eller annans
enskilda rätt”. Såsom exempel på sådana mål nämnde lagrådet för sin del endast
mål där kronan påstår bättre rätt till fast egendom. Den slutliga lydelsen blev
i väsentlig överensstämmelse med vad lagrådet föreslagit.
Begreppet kronan på
1940-talet
Vid tiden för PLBs och
lagrådets motivuttalanden gjordes åtskillnad mellan staten som ”myndighet” och
staten betecknad som ”kronan”; den senare benämningen förbehölls det fall att
staten uppträdde på likställd fot med enskilda rättssubjekt. I Halvar G F Sundberg, Allmän Förvaltningsrätt,
1955, uttrycktes det sålunda:
Att staten är att anse
såsom ett rättssubjekt är den offentliga rättens utgångspunkt. Statens
rättssubjektivitet visas praktiskt därav, att staten kan, betecknad som
”kronan” eller ”Kungl. Maj:t och kronan” eller fiscus eller liknande, uppträda
i rättslivet på likställd fot med enskilda rättssubjekt, företagande privaträttsliga
handlingar av samma slag som dessa – köp, försäljning, lån – och vidtaga ”andra
rättshandlingar på förmögenhetsrättens område”. Staten kan ock genom sina organ
framträda med makt att befalla, såsom ”myndighet”, och sålunda företagande
offentligrättsliga handlingar, där staten framstår såsom överordnad i
förhållande till de enskilda rättssubjekten.
I Håkan Strömbergs 1976 utgivna
Allmän Förvaltningsrätt upprätthålls samma vokabulär: ”Statens egenskap av
juridisk person framträder främst i sådana sammanhang, där staten uppträder som
privaträttsligt subjekt, t.ex. som ägare av fastigheter, som avtalskontrahent
eller som part inför allmän domstol. I sådana fall brukar staten betecknas med
termen ’kronan’ (fiscus)”. I samme författares 1992 utgivna Allmän
Förvaltningsrätt har denna terminologi övergått till att vara historia;
Strömberg anmärker att staten som privaträttsligt subjekt ”tidigare brukat
betecknas med termen ’kronan’ (fiscus)”.
Man torde kunna utgå från att lagrådet
i sitt yttrande över PLBs förslag till 20 § RP tillämpade den terminologi som
var vedertagen vid den tiden och således med ”kronan” och dess ”enskilda rätt”
endast avsåg fall där staten uppträder som privaträttsligt subjekt.
Men hur kunde då PLB som ett
exempel på mål där kronan är part nämna mål om klander av utmätning för
uttagande av skatt?
Förklaringen kan också på denna
punkt yppa sig om man går tillbaka till den tid då uttalandet gjordes.
När PLB arbetade, gällde ännu
1877 års utsökningslag. Förfarandet vid indrivning av skatter och böter var
principiellt likartat med den privaträttsliga exekutionen. Enligt Olivecrona
definierade somliga författare exekutionen som förverkligande av
privaträttsliga anspråk, medan andra talade om förverkligande av
privaträttsliga och offentligrättsliga anspråk. Huruvida man valde den ena
eller den andra definitionen var, menade Olivecrona, en rent
framställningsteknisk fråga (Olivecrona, Utsökning, 1945, s 69). Talet om
”förverkligande” av ett anspråk sågs med ett modernare, mera kritiskt
betraktelsesätt som en fiktion, ty en dom kunde ju vara oriktig;
exekutionsanspråket var helt oberoende av det materiellträttsliga anspråket
(Olivecrona s 78). Med detta synsätt blev det ointressant vilket
materiellträttsligt anspråk som föregått exekutionsanspråket.
Utmätning gick med PLBs eget
ordval ut på ”realiserandet av redan fastställda rättigheter” (SOU 1944:10 s
405). Överexekutor upptog klagan över utmätningsmans åtgärder. Sådana mål var
vanliga och rörde framför allt klagan av tredje man som påstod sig vara ägare
till den utmätta egendomen (Olivecrona s 24).
HDs tolkning att 18 kap 16 § RB
”över huvud taget inte är tillämplig på fall där staten själv är part i ett
mål” har inte något stöd i förarbetena till 20 § RP. Tar man fasta på
innebörden av uttrycken ”kronan” och ”enskild rätt” på den tid då bestämmelsen
utformades, så är den bärande tanken i stället att de vanliga reglerna om
rättegångskostnader i tvistemål skall gälla bara i mål där staten uppträder som
privaträttsligt subjekt. I annat fall skall brottmålsregler om
rättegångskostnader tillämpas.
I mål som gäller
ställföreträdaransvar för skatter kan staten inte jämställas med enskild part,
eftersom en sådan talan inte kan föras av någon annan än staten.
Beträffande tvistemål som
gäller skadestånd för fel eller försummelse i myndighetsutövning, där staten
eller en kommun är svarande, är det svårare att bestämt uttala sig i frågan om
en myndighet kan uppträda som privaträttsligt subjekt. Man kan se det så att
målet gäller skadestånd kort och gott, och i så fall kan staten förstås
jämställas med enskild part. Ser man det i stället så att målet gäller
myndighetsutövning, blir svaret det motsatta.
Vad gäller mål om skadestånd
för fel eller försummelse vid myndighetsutövning kom allmänna lagregler till
stånd på 1970-talet. Dåvarande justitieministern, Lennart Geijer, framhöll att
den som tillfogats skada av en myndighet som försatt honom i en tvångssituation
hade ett ännu mer berättigat anspråk på ersättning än när en motsvarande skada
tillfogats honom av en enskild person
(lagrådsremiss 1971 angående skadeståndslag s 302).
1989 upphävdes den s k
standardregeln, dvs den bestämmelse i skadeståndslagen som inskränkte statens
och kommunernas skadeståndsansvar för fel och försummelser vid
myndighetsutövning till fall där ”de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till
verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning”. I det
lagstiftningsärendet framhölls att det torde vara svårt för en skadelidande att
ha förståelse för regeln och att den hade gett uttryck för en snål inställning
(prop 1989/90:42 s 12). Man borde värdera myndigheters handlande inte ur deras
eget perspektiv utan ur allmänhetens synvinkel (ib s 15).
I vissa fall har införts
särskilda regler om rättegångskostnader som går ut på att underlätta för den
enskilde att söka sin rätt i domstol utan att i händelse av misslyckande
riskera betungande ansvar för motpartens kostnader. T ex kan i arbetstvister
förordnas att vardera parten skall bära sin kostnad, om den part som förlorat
målet hade skälig anledning att få tvisten prövad. (5 kap 2 § 1 st lagen om
rättegången i arbetstvister). I de flesta tvistemål, där en konsument står mot
en näringsidkare, är värdet av det som yrkas inte mer än halva basbeloppet, och
då gäller särskilda bestämmelser som kraftigt begränsar den vinnande partens
möjlighet att få ersättning för rättegångskostnad (18 kap 8 a § jämförd med 1
kap 3 d § 1 st RB). Sedan 1989 kan en enskild part i vissa fall få ersättning
för sina rättegångskostnader i skattemål, medan någon motsvarande rätt till
ersättning för hans motpart inte har införts (lag 1989:479 om ersättning för
kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m.).
Det rimmar illa med den nu berörda utvecklingen i
modern lagstiftning att 18 kap 16 § RB tolkas på det sätt HD fastslog i
rättsfallet NJA 2001 s 288. Enligt min
mening talar starka rättspolitiska skäl för att det allmänna själv bör stå sina
kostnader såväl i mål om ställföreträdaransvar som i i mål där en enskild söker
sin rätt gentemot staten eller en kommun på den grund att han lidit skada genom
fel eller försummelse i myndighetsutövning. Med hänsyn till den betydelse
frågan har - så som det visat sig i Gottsundafallet - bör en
utredning komma till stånd för att kartlägga i vilka fall staten eller en
kommun bör anses uppträda som privaträttsligt subjekt i ett tvistemål och har
rätt att av en enskild få ersättning för rättegångskostnad. 18 kap 16 § RB bör
få en sådan utformning att 31 kap RB regelmässigt skall tillämpas när en
myndighet för talan i ett tvistemål.
Gottsundafallet
kräver lagändring. Av Brita Sundberg-Weitman
Fosterbarns
rättslöshet. Av Brita Sundberg-Weitman
Varför dog Daniel, 14 år? Av Maciej
Zaremba