Myndighets rätt till ersättning för rättegångskostnad

Av Brita Sundberg-Weitman, fd lagman i Solna Tingsrätt

Inledning

Att vara part i ett tvistemål kan, vare sig man är kärande eller svarande, vara förenat med avsevärda ekonomiska risker. Enligt huvudregeln skall den part som förlorar målet utge full ersättning för motpartens rättegångskostnad (18 kap 1 och 8 §§ rättegångsbalken, RB). Den i särklass tyngsta kostnaden är i allmänhet kostnaden för ombud.

Det finns emellertid en särskild bestämmelse, 18 kap 16 § RB, för det fall att en myndighet för talan på statens eller en kommuns vägnar:

I mål där en myndighet för talan på det allmännas vägnar utan att talan avser tillvaratagande av statens eller någon annans enskilda rätt tillämpas i fråga om rättegångskostnader bestämmelserna i 31 kap., om annat inte är föreskrivet.

31 kap RB, som denna bestämmelse hänvisar till, reglerar rättegångskostnader i brottmål. Om de tillämpas i ett tvistemål mellan det allmänna och en enskild innebär dessa regler att myndigheten inte kan få ersättning av motparten för rättegångskostnad. Om den enskilde vinner, har han rätt till ersättning för sin egen ombudskostnad.

Det ligger därför i den enskildes intresse att brottmålsreglerna tillämpas i ett tvistemål där han har en myndighet som motpart. I vilka fall skall då brottsmålsreglerna tillämpas och när skall de inte det?

18 kap 16 § RB fanns ursprungligen intagen i 20 § lag (1946:804) om införande av nya RB (RP). Den flyttades 1990 till 18 kap RB.

Hur stor betydelse tolkningen av 18 kap 16 § RB har för den enskilde kan illustreras med Svea hovrätts dom den 25 januari i år i det s k Gottsundamålet. Bakgrunden var följande. En elvaårig pojke, som led av epilepsi, hade tvångsomhändertagits och placerats i fosterhem. Vid fjorton års ålder dog han efter en serie epileptiska anfall. JO utredde ärendet och fann inte stöd för att väcka åtal mot någon tjänsteman. Men JO konstaterade ändå brister. Bland annat ifrågasatte JO valet av fosterhem och framförde kritik mot att pojkens läkare inte hade hållits fortlöpande underrättad om epileptiska anfall som förekommit under åren. Pojkens mor, som ursprungligen hade sökt hjälp för sin son, hade under hans tid i fosterhem upprepade gånger anmält och uttryckt sin oro för brister i vården. Efter JO-beslutet väckte hon talan om skadestånd mot den kommun som haft ansvaret för pojken. Hon har förlorat målet såväl i tingsrätten som i hovrätten. Enligt hovrätten hade hon inte visat att kommunen gjort sig skyldig till fel eller försummelse av beskaffenhet att medföra skadeståndsskyldighet för kommunen. Vid denna utgång, fann hovrätten, skulle hon ersätta kommunens rättegångskostnader. Samma bedömning hade tingsrätten gjort. Sammanlagt uppgick kommunens rättegångskostnader till närmare en och en halv miljon kronor.

Lekmän som jag har berättat detta för har alla reagerat med stor bestörtning. De kan inte förstå att en människa som förgäves har sökt upprättelse för en myndighets försumlighet måste betala för att det var förgäves. Skyldigheten att betala kommunens rättegångskostnader uppfattas som repression, ”enom till straff, androm till varnagel”.

Även för en jurist kan risken för en rättssökande att i ett sådant här fall nödgas ersätta det allmännas rättegångskostnad te sig ägnad att avskräcka den enskilde från att få sin rätt prövad av domstol. RB lägger i tvistemål hela kostnadsansvaret på den förlorande parten, inte för att bestraffa denne utan för att ge den vinnande parten gottgörelse för de kostnader han ådragit sig för att göra sin rätt gällande (SOU 1938:44 s 231; för en historik se SOU 1926:31, tredje delen s 203 ff).

Varför har inte brottmålsreglerna tillämpats i Gottsundafallet?

Enligt ordalydelsen i 18 kap 16 § skulle brottmålsreglerna kunna vara tillämpliga på det fall att en kommun är svarande i en tvist som gäller ersättning för skada vållad genom fel eller försummelse i myndighetsutövning. Hur bestämmelsen skall tolkas har, såvitt jag kunnat finna, inte ställts på sin spets förrän helt nyligen.

NJA 2001 s 288
Staten hade anhängiggjort ett tvistemål vid Huddinge tingsrätt. I målet yrkade staten att en person i egenskap av ställföreträdare för ett aktiebolag skulle förpliktas att erlägga för bolaget obetald mervärdeskatt, restavgifter och dröjsmålsavgifter. Tingsrätten biföll endast delvis käromålet. Staten överklagade i Svea hovrätt, varvid staten yrkade ersättning för sina rättegångskostnader i hovrätten. Hovrätten biföll statens talan i huvudsaken men ogillade yrkandet om ersättning för rättegångskostnader med hänvisning just till 18 kap 16 § RB. Hovrätten anförde:

I målet är fråga om solidarisk betalningsskyldighet för ett aktiebolags företrädare för av bolaget obetald mervärdesskatt. Indrivning av den solidariskt ålagda betalningsförpliktelsen får enligt lagen om mervärdesskatt ske hos den betalningsskyldige i samma ordning som gäller för skatt. Statens fordran är således av offentligrättslig natur och fråga är därför inte om statens enskilda rätt. Med beaktande härav, och då annat inte är föreskrivet om rättegångskostnadernas fördelning i detta fall, skall enligt hovrättens mening 31 kap. RB:s regler tillämpas i fråga om fördelningen av rättegångskostnaderna.

Riksskatteverket yrkade i Högsta domstolen (HD) bifall till yrkandet om ersättning för rättegångskostnader i hovrätten. Föredragande revisionssekreteraren föreslog i betänkande att HD skulle lämna yrkandet utan bifall.

HD gjorde en annan bedömning än hovrätten och revisionssekreteraren och tillerkände Riksskatteverket ersättning för rättegångskostnader. Brottmålsreglerna befanns inte tillämpliga, utan kostnadsyrkandet bedömdes enligt reglerna för tvistemål. HD anförde därom:

I motiven till den ursprungliga bestämmelsen anförde processlagberedningen ett flertal exempel på fall där brottsmålsreglerna skulle tillämpas, bl.a. äktenskaps återgång när hinder för äktenskaps ingående förelegat, upplösning av bulvanförhållanden i fråga om aktier i vissa bolag och föreläggande enligt skogsvårdslagen av åtgärder till betryggande av återväxt. Det handlar således om särpräglade situationer där det från allmän synpunkt framstår som angeläget att ett visst missförhållande rättas till. Däremot avses enligt motiven inte mål där kronan är part, dvs. mål där kronan har att omedelbart tillvarata sitt eget intresse, såsom då kronan gör gällande bättre rätt till fast egendom eller yrkar skadestånd på grund av fel i leverans eller för talan i mål om klander av utmätning som ägt rum för uttagande av skatt. (Se NJA II 1947 s. 69 ff.)

Bestämmelsen är således avsedd att förstås så att reglerna i 31 kap. RB om ersättning för rättegångskostnader i brottmål skall tillämpas i ett antal mer eller mindre udda mål som handläggs vid allmän domstol i den ordning som gäller för tvistemål och där en myndighet för talan. (Se Fitger, RB s. 18:70 f.) Mål där en statlig myndighet för talan om ett anspråk som påstås tillkomma staten synes däremot inte vara åsyftade, och det oavsett om anspråket  grundar sig på offentligrättsliga eller privaträttsliga förhållanden...

Även om bestämmelsen i 18 kap. 16 § RB inte erhållit den tydlighet som skulle ha varit önskvärd, får det anses att den avsedda innebörden är förenlig med dess avfattning. Det får således antas att bestämmelsen över huvud taget inte är tillämplig på fall där staten själv är part i ett mål och därmed inte på en talan som staten för mot ett bolags ställföreträdare enligt reglerna om personligt betalningsansvar för bolagets obetalda skatter...

Om jag förstått HD rätt, är således brottmålsreglerna aldrig tillämpliga på fall där staten själv är part i ett mål.

Är HD:s domskäl hållbara?

18 kap 16 § RB har sitt ursprung ifrån 1940-talet.

HD byggde sin bedömning – som, väl att märka, avvek från både hovrättens och revisionssekreterarens – på en tolkning av förarbetena till 20 § RP.   Själva bestämmelsen fann HD inte ha ”den tydlighet som skulle ha varit önskvärd”.

Enligt min mening är inte heller de motiv som HD lutade sig mot  tydliga. Processlagberedningen (PLB) på sin tid anförde först ett antal exempel på fall då brottmålsreglerna skulle tillämpas och nämnde därefter exempel på fall där tvistemålsregler skulle tillämpas, nämligen fall då kronan gjorde gällande bättre rätt till fast egendom eller yrkade skadestånd på grund av fel i leverans eller förde talan i mål om klander av utmätning, som ägt rum för uttagande av skatt.

Det är att märka att PLB ställde mål om bättre rätt till fast egendom och om fel i leverans på samma fot som klander av utmätning för skatter.

PLBs förslag till 20 § RP var inte det som slutligen antogs. Den lokution som utesluter mål om någons ”enskilda rätt” fanns inte med i det ursprungliga förslaget. Detta löd: ”Är i mål, som ej angår allmänt åtal, allmän åklagare eller annan myndighet enligt lag eller författning behörig föra talan å det allmännas vägnar och är ej särskild föreskrift därom meddelad, äge om … rättegångskostnad vad i nya R.B. är stadgat angående allmänt åtal motsvarande tillämpning …”  PLB menade att uttrycket ”å det allmännas vägnar” uteslöt mål där kronan var part.  Lagrådet höll inte med om det och föreslog, för att stadgandet skulle bli tydligare avgränsat, ett förbehåll för mål som gällde ”kronans eller annans enskilda rätt”. Såsom exempel på sådana mål nämnde lagrådet för sin del endast mål där kronan påstår bättre rätt till fast egendom. Den slutliga lydelsen blev i väsentlig överensstämmelse med vad lagrådet föreslagit.

Begreppet kronan på 1940-talet

Vid tiden för PLBs och lagrådets motivuttalanden gjordes åtskillnad mellan staten som ”myndighet” och staten betecknad som ”kronan”; den senare benämningen förbehölls det fall att staten uppträdde på likställd fot med enskilda rättssubjekt. I  Halvar G F Sundberg, Allmän Förvaltningsrätt, 1955, uttrycktes det sålunda:

Att staten är att anse såsom ett rättssubjekt är den offentliga rättens utgångspunkt. Statens rättssubjektivitet visas praktiskt därav, att staten kan, betecknad som ”kronan” eller ”Kungl. Maj:t och kronan” eller fiscus eller liknande, uppträda i rättslivet på likställd fot med enskilda rättssubjekt, företagande privaträttsliga handlingar av samma slag som dessa – köp, försäljning, lån – och vidtaga ”andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område”. Staten kan ock genom sina organ framträda med makt att befalla, såsom ”myndighet”, och sålunda företagande offentligrättsliga handlingar, där staten framstår såsom överordnad i förhållande till de enskilda rättssubjekten.

I Håkan Strömbergs 1976 utgivna Allmän Förvaltningsrätt upprätthålls samma vokabulär: ”Statens egenskap av juridisk person framträder främst i sådana sammanhang, där staten uppträder som privaträttsligt subjekt, t.ex. som ägare av fastigheter, som avtalskontrahent eller som part inför allmän domstol. I sådana fall brukar staten betecknas med termen ’kronan’ (fiscus)”. I samme författares 1992 utgivna Allmän Förvaltningsrätt har denna terminologi övergått till att vara historia; Strömberg anmärker att staten som privaträttsligt subjekt ”tidigare brukat betecknas med termen ’kronan’ (fiscus)”.

Man torde kunna utgå från att lagrådet i sitt yttrande över PLBs förslag till 20 § RP tillämpade den terminologi som var vedertagen vid den tiden och således med ”kronan” och dess ”enskilda rätt” endast avsåg fall där staten uppträder som privaträttsligt subjekt.

Exekutionsrätten på 1940-talet

Men hur kunde då PLB som ett exempel på mål där kronan är part nämna mål om klander av utmätning för uttagande av skatt?

Förklaringen kan också på denna punkt yppa sig om man går tillbaka till den tid då uttalandet gjordes.

När PLB arbetade, gällde ännu 1877 års utsökningslag. Förfarandet vid indrivning av skatter och böter var principiellt likartat med den privaträttsliga exekutionen. Enligt Olivecrona definierade somliga författare exekutionen som förverkligande av privaträttsliga anspråk, medan andra talade om förverkligande av privaträttsliga och offentligrättsliga anspråk. Huruvida man valde den ena eller den andra definitionen var, menade Olivecrona, en rent framställningsteknisk fråga (Olivecrona, Utsökning, 1945, s 69). Talet om ”förverkligande” av ett anspråk sågs med ett modernare, mera kritiskt betraktelsesätt som en fiktion, ty en dom kunde ju vara oriktig; exekutionsanspråket var helt oberoende av det materiellträttsliga anspråket (Olivecrona s 78). Med detta synsätt blev det ointressant vilket materiellträttsligt anspråk som föregått exekutionsanspråket.

Utmätning gick med PLBs eget ordval ut på ”realiserandet av redan fastställda rättigheter” (SOU 1944:10 s 405). Överexekutor upptog klagan över utmätningsmans åtgärder. Sådana mål var vanliga och rörde framför allt klagan av tredje man som påstod sig vara ägare till den utmätta egendomen (Olivecrona s 24).

Slutsatser

HDs tolkning att 18 kap 16 § RB ”över huvud taget inte är tillämplig på fall där staten själv är part i ett mål” har inte något stöd i förarbetena till 20 § RP. Tar man fasta på innebörden av uttrycken ”kronan” och ”enskild rätt” på den tid då bestämmelsen utformades, så är den bärande tanken i stället att de vanliga reglerna om rättegångskostnader i tvistemål skall gälla bara i mål där staten uppträder som privaträttsligt subjekt. I annat fall skall brottmålsregler om rättegångskostnader tillämpas.

I mål som gäller ställföreträdaransvar för skatter kan staten inte jämställas med enskild part, eftersom en sådan talan inte kan föras av någon annan än staten.

Beträffande tvistemål som gäller skadestånd för fel eller försummelse i myndighetsutövning, där staten eller en kommun är svarande, är det svårare att bestämt uttala sig i frågan om en myndighet kan uppträda som privaträttsligt subjekt. Man kan se det så att målet gäller skadestånd kort och gott, och i så fall kan staten förstås jämställas med enskild part. Ser man det i stället så att målet gäller myndighetsutövning, blir svaret det motsatta.

Vad gäller mål om skadestånd för fel eller försummelse vid myndighetsutövning kom allmänna lagregler till stånd på 1970-talet. Dåvarande justitieministern, Lennart Geijer, framhöll att den som tillfogats skada av en myndighet som försatt honom i en tvångssituation hade ett ännu mer berättigat anspråk på ersättning än när en motsvarande skada tillfogats honom av en enskild person  (lagrådsremiss 1971 angående skadeståndslag s 302).

1989 upphävdes den s k standardregeln, dvs den bestämmelse i skadeståndslagen som inskränkte statens och kommunernas skadeståndsansvar för fel och försummelser vid myndighetsutövning till fall där ”de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning”. I det lagstiftningsärendet framhölls att det torde vara svårt för en skadelidande att ha förståelse för regeln och att den hade gett uttryck för en snål inställning (prop 1989/90:42 s 12). Man borde värdera myndigheters handlande inte ur deras eget perspektiv utan ur allmänhetens synvinkel (ib s 15).

I vissa fall har införts särskilda regler om rättegångskostnader som går ut på att underlätta för den enskilde att söka sin rätt i domstol utan att i händelse av misslyckande riskera betungande ansvar för motpartens kostnader. T ex kan i arbetstvister förordnas att vardera parten skall bära sin kostnad, om den part som förlorat målet hade skälig anledning att få tvisten prövad. (5 kap 2 § 1 st lagen om rättegången i arbetstvister). I de flesta tvistemål, där en konsument står mot en näringsidkare, är värdet av det som yrkas inte mer än halva basbeloppet, och då gäller särskilda bestämmelser som kraftigt begränsar den vinnande partens möjlighet att få ersättning för rättegångskostnad (18 kap 8 a § jämförd med 1 kap 3 d § 1 st RB). Sedan 1989 kan en enskild part i vissa fall få ersättning för sina rättegångskostnader i skattemål, medan någon motsvarande rätt till ersättning för hans motpart inte har införts (lag 1989:479 om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m.).

Det rimmar illa med den nu berörda utvecklingen i modern lagstiftning att 18 kap 16 § RB tolkas på det sätt HD fastslog i rättsfallet NJA 2001 s 288.  Enligt min mening talar starka rättspolitiska skäl för att det allmänna själv bör stå sina kostnader såväl i mål om ställföreträdaransvar som i i mål där en enskild söker sin rätt gentemot staten eller en kommun på den grund att han lidit skada genom fel eller försummelse i myndighetsutövning. Med hänsyn till den betydelse frågan har - så som det visat sig i Gottsundafallet - bör en utredning komma till stånd för att kartlägga i vilka fall staten eller en kommun bör anses uppträda som privaträttsligt subjekt i ett tvistemål och har rätt att av en enskild få ersättning för rättegångskostnad. 18 kap 16 § RB bör få en sådan utformning att 31 kap RB regelmässigt skall tillämpas när en myndighet för talan i ett tvistemål.

Gottsundafallet kräver lagändring. Av Brita Sundberg-Weitman

Fosterbarnet JO glömde bort. Att inte väcka åtal i Gottsundafallet en gåta. Av Brita Sundberg-Weitman

Fosterbarns rättslöshet. Av Brita Sundberg-Weitman

Varför dog Daniel, 14 år? Av Maciej Zaremba